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泉州酒店坍塌:建筑安全法律網(wǎng)的層層刺破

泉州酒店坍塌:建筑安全法律網(wǎng)的層層刺破



尚法 勤勉 精專 共贏


新冠肺炎疫情發(fā)生后,福建泉州欣佳酒店被作為集中醫(yī)學(xué)觀察點,用以對來自重點疫區(qū)或有相關(guān)旅居史的人員進行隔離觀察。3月7日晚,酒店所在的建筑發(fā)生樓體坍塌。截至3月12日,針對被困71人的現(xiàn)場搜救工作結(jié)束,事故已造成29人死亡。

這是一次徹頭徹尾的人禍。我們惋惜于鮮活生命在病毒的陰霾即將散去之際突然化為冰冷的數(shù)字,憤怒于法律預(yù)先構(gòu)建的層層建筑安全網(wǎng)停留在紙面被刺破到底,痛心于多少血淚教訓(xùn)仍未換來行業(yè)和職能部門警鐘長鳴。



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張鋒 高級合伙人

廣東金橋百信律師事務(wù)所律師


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張樂 律師

廣東金橋百信律師事務(wù)所

3月13日,國務(wù)院就該事故成立的調(diào)查組在第一次全體會議上公開披露,根據(jù)初步調(diào)查:欣佳酒店未履行基本建設(shè)程序,無規(guī)劃和施工許可,存在非法建設(shè)、違規(guī)改造等嚴重問題,特別是房屋業(yè)主發(fā)現(xiàn)房屋基礎(chǔ)沉降和承重柱變形等重大事故前兆,仍然心存僥幸、繼續(xù)違規(guī)冒險經(jīng)營;地方相關(guān)職能部門監(jiān)管不到位、“打非治違”流于形式,導(dǎo)致安全關(guān)卡層層失效,最終釀成慘烈事故。


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圖片來自網(wǎng)絡(luò)

 非法建設(shè)與違規(guī)改造

根據(jù)媒體報道的信息,事發(fā)建筑共有7層,每層1000平方米左右,屬于鋼結(jié)構(gòu)建筑物。該建筑于2013年開始建設(shè),2018年改造為欣佳酒店,并于當(dāng)年6月開業(yè),酒店有各類客房計66間。今年春節(jié)前,房屋業(yè)主將一樓出租的超市占地收回重新改裝。坍塌前幾分鐘,有商戶接到樓內(nèi)施工人員電話,稱進行改裝作業(yè)時,一層的一根柱子發(fā)生變形。

為了保證建筑工程的質(zhì)量和安全,加強對工程建設(shè)活動的監(jiān)督管理,我國對工程建設(shè)(包括新建和改擴建)項目實行著一套系統(tǒng)的、嚴格的行政審批制度。即使近年來因加大轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)力度,多次開展工程建設(shè)項目審批制度改革謀求效率提升,其基本審批流程仍可按用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段來劃分。換言之,一座建筑從立項提出到建成投入使用、重新改擴建,中間有大量的環(huán)節(jié)設(shè)計以規(guī)避安全風(fēng)險。

根據(jù)《建筑法》、《建筑工程施工許可管理辦法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》等相關(guān)規(guī)定,其中:

(1)用地規(guī)劃許可階段:要求辦理該建筑工程的用地批準手續(xù),根據(jù)項目需要提供總平面規(guī)劃設(shè)計方案、總平面布置圖、管線綜合規(guī)劃圖等具體文件,經(jīng)核發(fā)取得《用地規(guī)劃許可證》。

(2)工程建設(shè)許可階段:要求對設(shè)計方案審查,例如容積率、建筑密度、建筑限高等控制指標需與土地使用強度匹配,進行環(huán)境影響評價報告等,經(jīng)核發(fā)取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

(3)施工許可階段:提供滿足施工需要的技術(shù)資料,施工圖需經(jīng)圖審機構(gòu)聯(lián)合審查合格;建設(shè)工程消防設(shè)計需審核(或備案抽查);保證施工場地已經(jīng)基本具備施工條件,有制定相應(yīng)質(zhì)量、安全技術(shù)措施等,經(jīng)核發(fā)取得《施工許可證》。

(4)竣工驗收階段:由設(shè)計、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位組織竣工驗收,對規(guī)劃、土地、消防、質(zhì)量監(jiān)督、工程檔案等驗收及辦理驗收備案等,檢查建筑是否合規(guī)、合格。

欣佳酒店未履行基本建設(shè)程序,無規(guī)劃和施工許可,規(guī)避行政監(jiān)督管理,毫無疑問屬于違法建設(shè)。此外,基于改裝作業(yè)中違反安全管理的規(guī)定,對建筑安全事故隱患不采取措施予以消除,因而發(fā)生重大傷亡事故,根據(jù)《刑法》、最高院和最高檢《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定,房屋業(yè)主方和施工方均已涉嫌重大責(zé)任事故刑事犯罪,公安部門已對相關(guān)責(zé)任人員采取強制措施。

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圖片來自網(wǎng)絡(luò)

 違規(guī)經(jīng)營

《建筑法》第六十一條規(guī)定,“建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后,方可交付使用;未經(jīng)驗收或者驗收不合格的,不得交付使用?!北敬问鹿实姆课輼I(yè)主即屬于在建筑工程未經(jīng)竣工驗收情況下擅自使用。

同時,開辦經(jīng)營酒店也屬于行政管理范疇。經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)申辦旅館業(yè)特種行業(yè)許可證,取得建設(shè)工程消防設(shè)計審核或備案、建設(shè)工程竣工消防驗收或備案、公眾聚集場所投入使用和營業(yè)前消防安全檢查合格證等。目前此方面的違規(guī)經(jīng)營情況還待調(diào)查,期待調(diào)查組進一步的事實細節(jié)披露。

根據(jù)媒體采訪報道,早在三年前業(yè)主著手將該輕鋼結(jié)構(gòu)廠房改造為酒店時,大樓就發(fā)生過多次窗戶爆裂的問題。租戶曾就此多次找業(yè)主,業(yè)主的回復(fù)是,“地基稍微下沉,很正常?!卑踩芾碇薪?jīng)典的海恩法則警示我們:“每一起嚴重事故的背后,必然有29起輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患?!蔽kU的信號早已傳遞卻被忽視,業(yè)主違法冒險經(jīng)營而未能預(yù)先采取積極的防范措施,直至事故發(fā)展成不可承受之重。


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圖片來自網(wǎng)絡(luò)

 第三方檢測的獨立有效性存疑

有一個引起關(guān)注的細節(jié)是,媒體獲取并在報道中公開了一份欣佳酒店《建筑工程結(jié)構(gòu)檢驗鑒定報告》,由福建省建筑工程質(zhì)量檢測中心有限公司蓋章出具。該報告結(jié)論顯示,2018年4月,欣佳酒店“作為旅館使用功能的結(jié)構(gòu)正常使用性基本滿足鑒定標準要求,后續(xù)使用年限為20年”。但根據(jù)目前多方對事故原因的分析,改造建筑不規(guī)范影響結(jié)構(gòu)安全與建筑坍塌有直接關(guān)聯(lián)。

欣佳酒店所做的檢驗鑒定類別為“結(jié)構(gòu)正常使用性鑒定”,該鑒定在建筑結(jié)構(gòu)擬改變使用用途、改變使用條件和使用要求時,或擬對建筑結(jié)構(gòu)進行加層、插層或其他形式結(jié)構(gòu)改造時較常適用。例如,當(dāng)新用途增加建筑結(jié)構(gòu)的荷載,改變原來的結(jié)構(gòu)布局或承重構(gòu)件的使用狀態(tài),需通過鑒定評估改變后建筑結(jié)構(gòu)的安全性和正常使用性。不過該報告在文末另有備注,“本報告僅對房屋正常使用性進行鑒定,凡涉及該房屋結(jié)構(gòu)安全及拆改主體結(jié)構(gòu)或變更使用功能問題,委托方必須另請相關(guān)部門重新鑒定?!奔丛搱蟾娌⒉荒軉为毢屯暾赜靡哉f明房屋結(jié)構(gòu)安全。

根據(jù)公開信息查詢,福建省建筑工程質(zhì)量檢測中心有限公司系福建建工集團下屬多級全資子公司,股權(quán)追溯實際控制人為福建省國資委。該公司由福建省住建廳核準為多個專項的“綜合類工程質(zhì)量檢測機構(gòu)”,具有第三方檢驗檢測資質(zhì)。那么為何該公司的鑒定結(jié)論明顯存疑?出于對建筑行業(yè)檢測鑒定現(xiàn)狀的了解,不排除在經(jīng)營市場化的背景下,服務(wù)方受利益驅(qū)動,影響到結(jié)論出具的獨立有效性。期待調(diào)查組對此有進一步的信息披露。

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圖片來自網(wǎng)絡(luò)

 職能部門監(jiān)管缺位

國務(wù)院調(diào)查組在第一次全體會議上明確了具體要求,“重點查清非法建設(shè)和違規(guī)改造問題,查清欣佳酒店違規(guī)經(jīng)營和為何被選定醫(yī)學(xué)隔離觀察點問題,查清有關(guān)部門的失職、瀆職問題”。主要包括:

(1)在建筑建設(shè)、改造的施工前后進行審批及監(jiān)督管理的職能部門

在房屋業(yè)主故意規(guī)避前置的行政審批管理情況下,職能部門的事后監(jiān)管仍是缺位的。國務(wù)院調(diào)查組初步調(diào)查通報中提及的“打非治違”,指的是根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于集中開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域“打非治違”專項行動的通知》要求,全國各地集中開展打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)、治理糾正違規(guī)違章行為的專項行動。地方各級人民政府設(shè)立“打非治違”專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組,各有關(guān)部門加強對本行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)安全生產(chǎn)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。其中,建筑施工行業(yè)是整治的重點范圍,無證建設(shè)是整治的重點內(nèi)容。

(2)在欣佳酒店經(jīng)營前后進行審批及監(jiān)督管理的職能部門

公安機關(guān)負責(zé)審批和核發(fā)《旅館業(yè)特種行業(yè)許可證》。經(jīng)營者申請該許可的條件即包含有“房屋建筑安全,經(jīng)營場所消防設(shè)施符合國家有關(guān)規(guī)定的要求?!惫矙C關(guān)應(yīng)當(dāng)對建筑內(nèi)部結(jié)構(gòu)平面示意圖、公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查合格證等文件進行必要審核。

(3)在防疫過程中行使管理職責(zé)的職能部門

根據(jù)《傳染病防治法》及本次新冠疫情的應(yīng)對等級,行政機關(guān)有權(quán)對疑似病人、密切接觸者等相關(guān)人員采取集中觀察等臨時措施。而在隔離點的選擇上,應(yīng)當(dāng)滿足被隔離者最基本的生命安全需求和抑制病毒擴散的應(yīng)急需求,前者是不言而喻的。

因目前尚未有進一步的信息披露,我們暫無法得知防疫管理部門是如何選定欣佳酒店作為隔離點,該選擇過程中是否存在程序違法行為,以及有無對欣佳酒店的合法經(jīng)營情況、安全保障情況進行過必要的調(diào)查了解。無論如何,從結(jié)果來看,前期暴露有安全隱患的欣佳酒店能被選為隔離點,即顯示出相關(guān)職能部門存在重大失職。期待調(diào)查組能盡快查明事實,嚴格追究責(zé)任,給逝者以告慰,給生者以交待。

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圖片來自網(wǎng)絡(luò)

建筑領(lǐng)域有繁密的技術(shù)與操作,法律、法規(guī)、規(guī)章、標準以及各項指引等相應(yīng)地編織出層層安全網(wǎng)。我們無需付出其他努力,本也不該承受額外代價,只需尊重規(guī)范,執(zhí)行落實即可。

我的團隊




金橋百信建設(shè)工程法律部

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部門簡介

廣東金橋百信律師事務(wù)所建設(shè)工程法律部(簡稱金橋建工部)系本所最核心的專業(yè)部門之一,主要為建設(shè)工程領(lǐng)域提供全方位全流程的專業(yè)法律服務(wù)。目前,部門共有資深律師30余名,其中法學(xué)教授6名、副教授4名、 商事仲裁員16名。部門精英薈萃,擅長團隊協(xié)作,通過深度研討、模擬庭審、專家論證等多種方式,切實有效處理建設(shè)工程領(lǐng)域重大疑難法律事務(wù),以實現(xiàn)客戶權(quán)益最大化。

金橋建工部服務(wù)范圍涵蓋土木工程、建筑工程、線路管道、設(shè)備安裝工程及裝修工程等各類建設(shè)工程領(lǐng)域,能夠為建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位等在建設(shè)工程全流程中的各類法律事務(wù)提供專業(yè)法律服務(wù)和ー站式解決方案。   

具體法律服務(wù)事項包括但不限于:

?為各類重大疑難建設(shè)工程案件出具專家意見書

?建設(shè)工程各類糾紛案件仲裁與訴訟服務(wù)

?建設(shè)工程招投標中的法律服務(wù)(異議投訴、行政復(fù)議和行政訴訟)

?建設(shè)工程發(fā)包、承包及分包事項法律服務(wù)

?建設(shè)工程各類合同文件的起草、審核和項目談判

?建設(shè)工程各類合同履行中的法律風(fēng)險防控及項目施工管理

?建設(shè)工程竣工驗收、交付使用和質(zhì)量保修環(huán)節(jié)法律把控

?建設(shè)工程設(shè)計變更、増加工程、簽證結(jié)算、索賠與反索賠

?代為催收工程款、建筑材料款等


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